https://www.facebook.com/groups/RussiaR ... 2045421630Почему не удивляет ЭВЕНКИЙСКОЕ ПОБОИЩЕ
ЛИМИТЫ, КВОТЫ И СЕКРЕТНЫЙ ПРИКАЗ МИНИСТЕРСТВА
1. Утверждение заключения экологической экспертизы
.
В стартовой заметке об «Эвенкийском побоище» (
https://goo.gl/4i73kk) я обещал подробнее обосновать своё мнение о предсказуемости серьёзных нарушений в охотпользовании как ожидаемого следствия несоблюдения законодательства краевым уполномоченным органом при неэффективном надзоре со стороны федеральных органов.
Приведу один простой, но характерный пример.
.
В прошлом году Министерство организовало и провело государственную экологическую экспертизу (ГЭЭ) проекта указа Губернатора края об утверждении лимитов добычи охотничьих ресурсов на предстоящий «охотничий год», с 01.08.2016 до 01.08.2017 (краевой лимит – сумма квот по каждому охотничьему угодью, также указываемых в этом документе).
Федеральный закон «Об экологической экспертизе» установил, что по объекту регионального уровня ‘заключение, подготовленное комиссией ГЭЭ’, приобретает статус ‘заключения ГЭЭ’ после утверждения органом государственной власти региона (п. 4 ст. 18). Без такого, утверждённого, заключения не могут быть утверждены и лимиты (п. 5 ст. 18).
Кто утверждает заключение, какое должностное лицо уполномоченного органа?
Положение о Министерстве уполномочивает на подписание правовых актов Министерства только Министра (п. 4.3 Положения) [1]. Из этого общего правила есть, конечно, исключения. На случаи, когда Министр края временно (в связи с болезнью, отпуском или приостановлением полномочий) не может исполнять свои обязанности, краевой Закон «О Правительстве…» [2], также устанавливая, что правовые акты любого краевого министерства подписывает министр края (п. «б» ч. 3 ст. 27), разрешает Губернатору уполномочить руководить министерством заместителя министра и даже «иное должностное лицо», какое он определит (ч. 5 ст. 27). Губернатор в утверждённом им Порядке подготовки и издания правовых актов [3] воспроизводит положения этого Закона и устанавливает что передача полномочий министра «по подписанию отдельных приказов министерства края заместителю министра края или иному государственному гражданскому служащему министерства края» допускается «в соответствии с федеральным законом, законом края» (п. 4.1 Порядка). Как мы видели, Закон края разрешает такое делегирование только при определённых условиях и только актом Губернатора.
.
Наш анализ облегчается тем, что по организация и проведение ГЭЭ – одна из государственных услуг, процедуры оказания которых подробно устанавливаются специальными нормативными правовыми актами – административными регламентами. Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» определяет однозначно, что органы, предоставляющие государственные услуги, обязаны предоставлять их «в соответствии с административными регламентами» (п. 1 ч. 1 ст. 6, ч. 1 ст. 12), без какой-либо отсылки к иным актам.
Смотрим утверждённый Министерством Административный регламент по ГЭЭ [4] в редакции, действовавшей на момент утверждения заключения. Он устанавливает, не предусматривая никаких исключений, что приказы о проведении ГЭЭ (об увеличении сроков её проведения) и об утверждении заключения вправе подписывать только министр (п.п. 3.8.3.1, 3.8.18 и 3.9.3); даже профильный замминистра в этих случаях лишь визирует лист согласования проектов приказов. Только подпись министра предусмотрена и в прилагаемых к Регламенту образцах этих приказов (приложения №№ 8 и 9).
Губернатор в Порядке подготовки и издания правовых актов [3] уполномочивает руководителя структурного подразделения органа исполнительной власти края только на инициирование издания приказов этого органа (п. 2.1). АдмРегламент ГЭЭ тоже закрепляет за ним лишь исполнительские функции (п.п. 3.3.2, 3.3.3 и др.), руководитель профильного отдела лишь подготавливает для рассмотрения и подписания (визирования) министром (или замминистра, в ведении которого находятся вопросы государственной экологической экспертизы) сопроводительное письмо о передаче заказчику утверждённого заключения (п. 3.10.4).
То есть, начальник отдела даже сопроводительное письмо подписать сам не вправе, не то что утверждать заключение ГЭЭ.
.
Теперь, держа это в голове, взгляните на фото 1-3 – я выстроил в ряд приказы об утверждении заключений ГЭЭ 2014, 2015 и 2016 годов. Первый подписан исполняющей обязанности Министра Е.В.Вавиловой, второй – ею же, уже в полном титуле, а вот приказ 2016 г. – начальником отдела по ГЭЭ и обращению с отходами, то есть чиновником двумя ступеньками ниже (см. на фото 4).
Он не руководитель органа власти, он – руководитель его структурного подразделения.
На каком же основании приказ подписан начальником отдела?
Посмотрите внимательнее на преамбулы приказов. Во всех трёх в качестве юридических оснований издания указаны Федеральный закон об экологической экспертизе, федеральное правительственное положение о ней же и краевое положение о Министерстве (в них, как мы знаем, о полномочиях руководителя структурного подразделения госоргана на утверждение заключения ГЭЭ ничего нет).
Но в приказе 2016 года, подписанном начальником отдела Министерства, появляется ещё одно, дополнительное, основание – приказ Министерства от 19.10.2015 № 1/834-од.
Не пытайтесь искать его в базах правовой информации – он не был официально опубликован и вообще опубликован. Даже Красноярский арбитражный суд, прознав про существование приказа, не смог его найти и был вынужден истребовать у Министерства (см. фото 5) [5].
.
Что мы имеем в сухом, так сказать, остатке?
Как я писал в предыдущей заметке:
- в сентябре 2015 г. антимонопольный орган признал Министерство незаконно заключавшим в течение трёх лет антиконкурентные соглашения о лесопользовании;
- 5 октября Управление по борьбе с картелями ФАС России официально сообщает о возбуждении уголовного дела в отношении Министра (
https://goo.gl/18mCU2);
- 23 октября суд выносит постановление о временном отстранении Министра (
https://goo.gl/zW9Cr0).
И вот, 19-м октября, первым рабочим днём недели, в конце которой суд отстранит Министра от должности, датируется приказ Министра № 1/834-од.
Он не публикуется, содержание его и год спустя неизвестно даже суду, но, ссылаясь на этот приказ, начальник отдела Министерства, который в соответствии с действующим законодательством, и сопроводиловку подписать не вправе, спокойно утверждает заключение, подготовленное Комиссией ГЭЭ, после чего оно (как бы) приобретает юридическую силу и приводит в действие весь механизм регулирования объёмов добычи наиболее ценных видов охотничьих ресурсов второго по площади субъекта Российской Федерации.
Можно было бы обсуждать вопросы о целесообразности, о возможном юридически корректном оформлении делегирования одного из базовых экологических полномочий государственного органа третьестепенному чиновнику, но в этом, на мой взгляд, применительно к данному случаю, нет смысла.
Действующий АдмРегламент по ГЭЭ, прошедший необходимые экспертизы и визирования, официально опубликованный нормативный правой акт, уполномочивал на утверждение ГЭЭ только Министра, первого руководителя (как и аналогичный федеральный АдмРегламент по ГЭЭ федерального уровня). Изменить нормативный правовой акт можно только другим нормативным правовым актом, который, если он не опубликован, не должен применяться. Поэтому секретный приказ Министерства от 19.10.2015 № 1/834-од не влечёт никаких правовых последствий – кроме привлечения к ответственности тех должностных лиц, которые его применяют.
.
А что же (якобы) надзирающие федералы?
Утверждение не уполномоченным в надлежащем порядке должностным лицом заключения ГЭЭ очевидно нарушает два базовых федеральных закона – об экологической экспертизе и об организации предоставления государственных и муниципальных услуг, а также широкий шлейф актов федерального и краевого законодательства. Кстати, Минприроды России в 2015 г. официально включило в перечень своих коррупционно-опасных функций даже согласование региональных лимитов добычи охотничьих животных [6]; что уж говорить об их определении, экспертизе и утверждении в регионах?
Организация и проведение государственной экологической экспертизы любого уровня – полномочие федеральное. Региональная экспертиза осуществляется госорганами субъектов РФ в качестве переданного полномочия и должна находиться под неусыпным надзором Росприроднадзора, его территориальных органов. На природоохранных прокуроров, в свою очередь, возложен надзор за исполнением законов об охране окружающей среды и природопользовании не только органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, но и территориальными органами федеральных органов исполнительной власти [7].
На мой взгляд, описанный случай свидетельствует об отсутствии эффективного надзора за уполномоченным региональным органом власти со стороны Красноярской природоохранной прокуратуры и Управления Росприроднадзора по Красноярскому краю. Этот случай – лишь один из длинного ряда.
В следующих заметках красноярской серии я опишу аналогичные яркие ситуации по регулированию численности и текущей, 2017 года, экологической экспертизе лимитов и квот добычи на предстоящий «охотничий год».
.
С.П.Матвейчук
Адрес этой заметки ВКонтакте –
https://goo.gl/hQZRgS .
П р а в о в ы е акты (в редакциях, действующих на соответствующие периоды):
..[1] Положение о министерстве природных ресурсов и экологии Красноярского края, утвержденное постановлением Правительства Красноярского края от 31.07.2008 № 12-п.
..[2] Закон Красноярского края от 10.07.2008 № 6-1930 «О Правительстве Красноярского края и иных органах исполнительной власти Красноярского края».
..[3] Порядок подготовки и издания правовых актов органов исполнительной власти Красноярского края, утвержденный Указом Губернатора Красноярского края от 01.03.2006 № 24-уг.
..[4] Административный регламент предоставления министерством природных ресурсов и экологии Красноярского края государственной услуги по организации и проведению государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня, утвержденный приказом министерства природных ресурсов и лесного комплекса Красноярского края от 24.02.2010 № 19-о.
..[5] Определение Арбитражного суда Красноярского края от 10.10.2016 по делу № А33-21351/2016 об отложении предварительного судебного заседания (
https://goo.gl/wbt3kI).
..[6] Перечень коррупционно-опасных функций Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, одобренный Комиссией Минприроды России по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, протокол от 11.03.2015 № 1 (
https://goo.gl/cnJWxQ).
..[7] Приказ Генпрокуратуры России от 07.05.2008 № 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур» (
https://goo.gl/mhgWrK).