Лимиты и квоты. Охотники оценивают, что и как лучше.

[al-rad]

Данная тема является перепостом темы с ветки "Законодательство об охоте" форума Ганз.ру. http://forum.guns.ru/forummessage/264/1651674.html
Уважаемые охотники!
В этом году я веду в нашем институте (Всероссийский НИИ охотничьего хозяйства и звероводства, г. Киров) тему по мониторингу государственного управления в сфере охоты и сохранения охотничьих ресурсов.
Планируется с цифрами в руках определить, как с этим обстоит дело в разных регионах.
Одна из важнейших проблем - лимиты, квоты, их распределение. Речь не об объемах допустимой добычи, а о способе реализации и совершенствовании установленных процедур. То есть, не о биологии и учетах, а об информации и процедурах. Часть сведений получена из правовых систем и других имеющихся источников. Вопросы госорганам и охотпользователям разосланы или будут разосланы в ближайшее время.
Но мнение охотников о том, что такое в этой сфере хорошо, а что такое плохо, наверняка будет отличаться. Должны ли публиковаться квоты, где и когда, как они должны распределяться в общедоступных угодьях и т.д. - от мнения охотников будет зависеть, какой 'вес', какое количественное выражение приобретут те или оценки деятельности государственных органов.

Поэтому прошу всех, у кого есть соображения по этому поводу, просмотреть, заполнить и отправить анкету, которая находится по этому адресу: https://yadi.sk/i/bu3Qv9nSipgxw . Положения даны максимально кратко (в следующем посте я их приведу) и потому, возможно, иногда непонятно, задавайте вопросы здесь, указывая пункты, к которым они относятся, буду пытаться пояснять.

И еще. Я составил перечень всех извлеченных из правовых систем документов об утверждении лимитов (и изменении документов) в регионах России с 2010 по 2014 годы. Перечень - более 400 актов - здесь: https://yadi.sk/i/cceRHVQXiphj5 . В правовых системах, как правило, указание на место официальной публикации не сопровождается пояснением, был он опубликован целиком или частично, например, без квот, которые охотников, собственно, и интересуют. Часть изданий доступна в интернете, но, увы, не все. Вероятно, упущены некоторые судебные дела. Поэтому, если кто-то увидит, что он знает больше того, чем отражено в Перечне, сообщайте. Мой электронный адрес есть в обоих документах.

Желательно учесть мнение максимального числа активных и грамотных охотников из разных регионов. Если есть возможность, разместите, пожалуйста, эту информацию в региональных форумах, профильных разделах соцсетей, просто перешлите ссылку товарищу.
И, конечно, сотрудники госорганов, госучреждений, охотпользователей тоже приглашаются дать свои оценки.
Мнения, выраженные в комментариях, учтены быть не могут - только анкетные, такова методика. Задача темы - разъяснить малопонятные места анкеты, если таковые обнаружатся.

Заранее благодарю.
Сергей Матвейчук

Анкета - https://yadi.sk/i/bu3Qv9nSipgxw
Перечень - https://yadi.sk/i/cceRHVQXiphj5

Дополнение 03.09.2015
Тех, кто разместит эту информацию на других форумах (спасибо им), прошу писать об этом здесь в теме или личным сообщением с указанием адреса, чтобы я мог там давать необходимые пояснения, если возникнут вопросы.

Дополнение 06.09.2015
Информационный бюллетень "Региональные проблемы государственного управления охраной и использованием животного мира", Выпуск 60 (4 сентября 2015 г.) "Лимиты и квоты. Процедурные вопросы", размещен на сайте Национального охотничьего журнала "Охота" - http://www.journalhunt.com , новость от 05.09.2015 на главной странице. Там есть дополнительные пояснения.

[al-rad]

Характеристики, процедуры, действия, которые нужно оценить в анкете. Задавая вопрос, ссылайтесь на пункт.
1. Надлежащий орган. Документ издается надлежащим органом (главой республики, губернатором, а не правительством или уполномоченным органом региона)

2. Нормативность акта. Документ имеет нормативно-правовой (а не распорядительный) статус (например, утверждается указом, а не распоряжением)

3. Количество актов. Документ оформляется одним правовым актом (а не двумя и более, раздельно по видам животных).

4. Стабильность акта. Документ не изменяется до 1 августа следующего года (по каким бы то ни было причинам)

5. Определенность срока действия. Срок (дата окончания) действия документа точно определяется в его утверждающей части

6. Действие акта. Издается специальный акт (специальная норма) о признании документа утратившим силу

7. Официальная публикация. Обязательна официальная публикация документа об утверждении лимита (в нормативно определенном издании)

8. Способ официальной публикации
8.1. Документ публикуется только в бумажном издании
8.2. Документ публикуется только в электронном (интернет) издании
8.3. Документ публикуется и в бумажном, и в электронном издании

9. Полнота официальной публикации документа
9.1. Публикуется только утверждающая часть документа (без лимитов и квот)
9.2. Публикуется с лимитами (без квот)
9.3. Публикуется полностью (с лимитами и квотами)

10 Стабильность места официальной публикации. Документ, акты об его изменении из года в год публикуются в одном и том же официальном издании

11. Полнота именования. Документ (акт об его изменении) содержит указание на предмет регулирования - лимит добычи охотничьих животных (реквизиты изменяемого акта, включая наименование)

12. Понятность норм. Акт об изменении документа содержит все необходимые сведения (например, не 'в графе 4 п. 5 таблицы 3 - 10 особей', а с текстовым указанием охотпользователя, вида и т.п.)

13. Этапы издания. Не позднее 1 августа документ:
13.1. - утвержден (принят)
13.2. - официально опубликован
13.3. - вступил в силу

14. Срочность официальной публикации. Документ публикуется незамедлительно (не позднее 2-3 дней) после утверждения

15. Вступление в силу. Документ вступает в силу:
15.1. - в день утверждения (на следующий день)
15.2. - в день официальной публикации (на следующий день)
15.3. - через 10 дней после официальной публикации

16. Доступность обоснований. На сайте государственного органа, уполномоченного в области охоты, публикуются полные тексты:
16.1. - заявок охотпользователей на квоты добычи охотничьих ресурсов
16.2. - официальное обоснование несоответствия заявки охотпользователя и установленной квоты
16.3. - заключение государственной экологической экспертизы на проект лимитов (квот)

17. Распределение квот. Квоты общедоступных охотничьих угодий распределяются:
17.1. - в порядке очередности поданных охотниками заявок
17.2. - методом случайной выборки (жеребьевкой)
17.3. - с приоритетом для лиц, оказывавших содействие госоргану

18. Освоение лимита и квот. Доли освоения лимита и квот публикуются на сайте государственного органа, уполномоченного в области охоты

[al-rad]

Лично от себя хотелось бы добавить к обращению С.П.Матвейчука, откликнувшимся и нашедшим в себе желание и возможность ответить на представленные в анкете вопросы-процесс принятия нормативных правовых актов по лимитам и квотам достаточно разнообразен в зависимости от самих субьектов, их формой организациии и "местными колоритами". Обобщить и выделить главное общее есть вполне посильная задача, имеющая решение. Ваша помощь в решении этой задачи нужна. Спасибо!

[al-rad]

Цитата от Egalitist:
"На ГАНЗе был задан вопрос по анкете:
------
Для себя не понял некоторой двойственности предложенной в анкете оценки с точки зрения постановки вопросов:
1. Оценить как работали и работают уполномоченные органы и главы субъектов по факту в прошлом и на сегдень?
2. Какой бы лично я хотел бы видеть эту работу в идеале?
От точки зрения зависят и ответы, к примеру:
18.Освоение лимита и квот. Доли освоения лимита и квот публикуются на сайте государственного органа, уполномоченного в области охоты
С первой точки зрения (по факту такая информация недоступна и не публикуется) ставлю-5
Со второй, считаю данную информацию очень важной и ее размещение на офсайтах не просто желательна, но необходима, ставлю +5
--------------

Ответ
----------------
В анкету нужно проставлять оценку, исходя из второй точки зрения - Ваше мнение о значимости той или иной характеристики (а не оценка фактического состояния дел).
Например, в одном регионе проводится жеребьевка, а в другом нет. Если охотники из обоих регионов считают, что жеребьевка нужна и важна, они ставят +5 (или +3, +4 и т.п.). Ведь жеребьевку как ввели, так и отменят.
Спасибо за вопрос и дополнение"(с) С.П.Матвейчук

[Поручик Мюллер]

Редакция «РОГ» провела заседание ведущих ученых России в области охоты, а материалы дискуссии были опубликованы под заголовком «Профессорские посиделки» в № 39, 2015 г. Ведущий заседание А.И. Лисицин сформулировал перед учеными общую, весьма важную тематику.
Фото Антона Журавкова

Фото Антона Журавкова

Каждый говорил о своем, но в целом все в конечном итоге сводилось к юридическому обозначению охотничьих ресурсов и что должно быть в основе отношений в вопросах их пользования.

Лично я считаю нужным поддержать В.А. Кузякина. Понятно, что у Владимира Александровича душа болит за федеральную экспертизу и он пытается повысить ее статус. Фактически в настоящее время у нас не государственная, а чисто ведомственная экспертиза, и в ручном режиме вопрос о повышении ее статуса в принципе не решить. Если смотреть в корень, то в сухом остатке здесь следующее.

Объекты охоты отраслевой Закон «Об охоте….» обозначает как виды охотничьего ресурса. Охотничий ресурс — это суверенная имущественная категория, относящая к государственной собственности общенародное достояние.

Гражданское законодательство исключает пользование госсобственностью без проведения всевозможных госэкспертиз. Отсюда госэкспертиза по вопросам пользования охотничьими ресурсами просто необходима. Но, на мой взгляд, не только госэкспертиза и Центрохотконтроль, но и сам Охотдепартамент в ближайшее время будут эволюционировать по грузинскому варианту.

Что представляет собой грузинский вариант оптимизации расходов бюджетных средств, касаемо охотничьей отрасли?

Елизавета Целыхова в своем репортаже («РОГ» № 32, 2015 г.) с международного семинара в Праге (Чехия) сообщает, что вся система охотничьего хозяйства Грузии представлена одним специалистом. При этом как бы невзначай делается ссылка — «кстати, выпускником Вятской сельхозакадемии».

Вятская сельхозакадемия отличается от других сельхозакадемий только тем, что выпускает биологов-охотоведов. По моим данным, в Грузии охотничье хозяйство управляется и ведется не хуже, чем в нашей стране, где целый рой чиновников от охоты.

Нельзя исключать, что грузинский опыт для нашего правительства может послужить образцом государственного подхода — как нужно решать вопросы государственной организации и управления охотничьей отраслью в условиях острейшего дефицита бюджетных средств.

Поставили к рулю ни кума, ни свата, ни брата и ни отставного полковника полиции, а биолога-охотоведа, высококвалифицированного специалиста, который прекрасно справляется. Один работает за целый департамент, управляет охотничьим хозяйством всей страны и решает вопросы не только на внутригосударственном уровне, но и достойно представляет страну на международном семинаре.

В охоте у нас государство представлено чрезмерно, это факт, и если новое руководство Охотдепартамента в ближайшее время не предпримет срочных мер по юридическому обозначению охотничьих ресурсов, грузинский вариант нам будет обеспечен.

Причем В.А. Кузякин дает ответ — почему. Есть кадастры всех природных ресурсов. Охотничьего нет и не планируется («РОГ» № 39, 2015 г.). Охотничьи ресурсы не имеют кадастровой оценки и регистрации. Из этого следует простой вывод, что они существуют фактически, юридически их просто нет, надлежащим образом не учтены, не оценены и не зарегистрированы, и с правовой точки зрения по вопросам пользования невозможны никакие юридически значимые действия.

В такой ситуации не только у госэкспертизы, но и у охотдепартамента в целом просто нет правового поля для дальнейшего существования. Зачем нужны чиновники от охоты, когда охотресурса де-юре нет в наличии. Как управлять, по закону или по понятиям? Грузинский вариант четко просматривается и напрашивается.

Если за основу брать Закон «О животном мире» и рассматривать объекты охоты как виды животного мира, то ситуация вырисовывается следующая. В основе всех лимитов и квот лежит госучет.

Ведение государственного учета осуществляется в порядке, устанавливаемом Правительством РФ (ст. 14 № 52-ФЗ). Правительство Постановлением № 1342 от 10 ноября 1996 г. «О порядке ведения государственного учета, государственного кадастра и государственного мониторинга объектов животного мира» установила (ст. 1), что государственный учет объектов животного мира ведется по единым для РФ правилам, утвержденным Государственным комитетом РФ по охране окружающей среды совместно с Министерством природных ресурсов РФ.

Прошло почти 20 лет, и что мы имеем?

ВНИИОЗ много лет назад даже делал соответствующий запрос в министерство и пытался решить вопрос с правилами учетов. Однако, как мне известно, он так и не был решен.

Правил проведения государственных учетов объектов животного мира нет и поныне. Учеты ведутся по разным методикам и методическим указаниям, но только не по правилам государственного учета. Закон № 52-ФЗ прямо нарушен. Отсюда все квоты и лимиты нелегитимны, ибо устанавливаются не по закону, а по понятиям.

Это что касается рассмотрения госэкспертизы в контексте Закона «О животном мире». Если смотреть на объекты охоты с точки зрения отраслевого Закона «Об охоте...», который обозначает их не как объекты животного мира, а как виды охотничьих ресурсов, то ситуация еще интереснее.

Правила проведения государственных учетов охотничьих ресурсов, формы учетной документации по видам охотничьих ресурсов, методическим указаниям по их заполнению, а также порядок публикации материалов учета не просто не разработаны и не утверждены, к этой работе вообще не приступали и не думают приступать.

Нет правил проведения государственных учетов, нет кадастровой оценки и регистрации. Охотничьи ресурсы существуют фактически, юридически их нет, и какие-либо юридические действия, касаемо их правового оборота и пользования, невозможны. Какая может быть госэкспертиза в отношении ресурсов, которых де-юре просто нет?

Елизавета Целыхова («РОГ» № 26, 2015 г.) в статье «Камо грядеши?» со ссылкой на авторитетного специалиста Центрохотконтроля пишет: «То, что сейчас происходит с учетами охотничьих животных и последующим квотированием добычи, не что иное, как круговорот туфты в природе».

А.Н. Дурандин («РОГ» № 33, 2015 г.) заостряет внимание на целенаправленном завышении учетных показателей с целью получения большего количества разрешений, и при этом никто не может нести какую-либо ответственность, ведь квоты проходят экологическую экспертизу.

Таким образом, госэкспертиза в современных условиях — это конкретный механизм прикрытия ухода от ответственности.

Самое печальное, что в условиях полного отсутствия имущественно-правовых отношений в вопросах пользования госэкспертиза будет всегда механизмом прикрытия правонарушений. Охотхозяйственные соглашения — это не договор на пользование, а государственно-частное партнерство, где юрлицам (охотхозяйствам) вместо предоставления ресурса в пользование отводится роль посредников, оказывающих содействие госорганам в распространении госразрешений на право добычи (см. ст. 31 3209-ФЗ) в пределах установленных лимитов и квот (ст. 24 № 209-ФЗ) в границах закрепленных охотничьих угодий (ст. 31 № 209-ФЗ), где охотугодья — зона деятельности в сфере охотничьего хозяйства, т.е. де-факто и де-юре зона действия выдаваемых разрешений на добычу (ст. 1.15 № 209-ФЗ).

Охотхозяйственное соглашение — никакое не предоставление охотничьих ресурсов в пользование, а допуск юрлиц и индивидуальных предпринимателей к перепродаже госразрешений на добычу (сбор) охотничьего урожая (дичи) третьим лицам в обмен на принятие и несение охотхозяйственных повинностей.

Вместо системы юридических пользователей формируется система юридических посредников по распространению госразрешений (лицензий) на право добычи. В этих условиях госэкспертизе отводится роль придания законности квотам и лимитам даже в таких условиях, когда учеты были проведены по методике «Одна Варвара на базаре сказала».

Владимиру Александровичу, на мой взгляд, следует подвигнуть новое руководство охотдепартамента к решению двух вопросов. Первый — о разработке и утверждении правил проведения государственных учетов видов охотничьих ресурсов.

И второй — о государственном кадастре и кадастровой оценке и регистрации критериев устойчивого обитания и устойчивого пользования охотхозяйственных популяций видов охотничьих ресурсов, обитающих на части своего ареала в обозначенных границах.

Сколько еще наш охотдепартамент собирается рулить ресурсом, которого де-юре нет?

Правила государственного учета и кадастр охотничьих ресурсов — это краеугольные камни фундамента отрасли. Основа имущественно-правовых отношений в пользование любым видом охотничьих ресурсов.

Однако пессимизм Владимира Александровича — «В целом я пока не вижу хотя бы зародышей стремления к лучшему» («РОГ» № 39, 2015 г.) — разделять не стоит. Новый руководитель охотдепартамента — юрист, и мы вправе рассчитывать на то, что вопросы с правилами государственного учета и кадастром охотничьих ресурсов будут оперативно решены.

Отрасль не может жить и развиваться в условиях, когда охотничьи ресурсы присутствуют только фактически, а юридически их нет в силу того, что они надлежащим образом не учтены, не оценены и не зарегистрированы.

Будут правила государственного учета, и охотничий кадастр — федеральная государственная экспертиза появится автоматически.


Леонид Груднев 13 ноября 2015